智库丨推动土地财政向公共资源财政的转型发展

原标题：智库丨推动土地财政向公共资源财政的转型发展

核心观点

随着我国城镇化步伐放慢和房地产市场景气结束，地方政府土地收益明显收缩，越来越难以支撑基础设施和公共服务投资需要。未来，地方政府投融资模式需要不断调整优化，探索一条可持续的公共资源生财道路。

图片来源/新华社

■刘立峰

长期以来，土地财政都是地方政府最为重要的融资方式，但是，随着我国城镇化步伐放慢和房地产市场景气结束，地方政府土地收益明显收缩，越来越难以支撑基础设施和公共服务投资需要。未来，地方政府投融资模式需要不断调整优化，探索一条可持续的公共资源生财道路。

土地财政对未来发展的支撑能力降低

土地财政客观上推动了我国城镇化、工业化进程，是我国经济增长、基础设施、民生建设快速发展的重要保障，但是，也带来了一系列的矛盾和问题。房地产市场持续火爆和房价过快上涨，导致社会资本和其他生产要素大量向房地产转移，致使实体经济发展活力减弱、根基动摇。地价和房价过快上升导致一些城市的资本和人口外流，削弱了城市的竞争力。土地财政推高了城市地价和房价，抑制了消费升级。地方政府热衷于通过土地出让获得财政收益和融资支撑，加速了城镇规模扩张步伐，也造成了土地资源的浪费性开发。

地方政府债务和地价、房价之间存在明显的相互依存关系。房地产市场的繁荣引致地价和房价上涨，地方政府更容易通过土地抵押举债，地方政府的偿债能力也会提升，可能导致债务规模的持续升高；而地方政府将债务资金用于城市建设和产业发展，又会增加房地产市场需求，促进房地产市场繁荣，持续推高地价和房价上涨。上述循环关系能否存续，最终寄托于地价与房价是否能够持续上涨。近年来，我国出生人口数、新增城镇人口数持续下降，疫情之后人们收入减少、负债增加、刚性需求萎缩，房地产市场持续低迷，地方土地出让收入锐减，土地财政已经无法像过去20年一样，为高质量城镇化和工业化提供有力支撑。

政府投融资需要寻找更多公共资源支撑

在地方政府投融资体系中，土地财政发挥着引擎和动力的作用，这是因为土地增值收益为城市建设提供了财力保障，同时，土地还具有抵押贷款融资功能，能够加倍提升地方政府的融资能力。土地财政实际上是把土地这种公共资源的未来价值变现的结果，那么，类似于土地这样的公共资源及其利用方式还有很多，这些公共资源的有效开发利用可以成为地方政府投融资的新的依靠，弥补土地财政趋势性收缩带来的缺口。

土地税收短期内难以成为主要财源

发达国家土地财政收益大都经历了由出售（出租）收入为主转为税收为主的过程。现在房产税以及与土地开发与建设有关的专项税，已经成为发达国家地方政府资本支出的重要来源。我国近期大规模征收房产税的可能性不大，但是，这一改革（仍然是土地财政的范畴）的未来推进仍将为地方政府提供稳定融资来源。

通过优势企业的培育扩大股权财政规模。股权财政是地方政府在逐步减少对房地产依赖的同时，促进新兴的产业发展，通过成立政府性引导基金扶持当地产业，或者由城投公司增加股权投资孵化培育企业，从而拓宽未来稳定收入渠道。合肥模式、深圳模式、常州模式的成功，让人认为股权财政可以接替土地财政，成为地方主要资金来源。股权财政确实是新时期地方政府参与经济的新方式，也是城投公司转型发展的新路径。但是，当前，地方政府股权投资的专业性不足，容易助推新兴产业的盲目投资；政府股权投资存在与民争利的情况，产生对民间资本的挤出效应；而且大部分政府引导基金只投成熟期项目，并没有达到引导结构升级的目标。总体来讲，股权财政难以对当地财力形成全面支撑。

提升公共数据的资产价值和投融资空间。所谓数据财政就是地方政府利用自己公共数据所有者和管理者的身份获得的收益及其利用这些收益进行的公共投融资活动。目前，温州等一些地方开始推进数据进入企业资产负债表的尝试，也带动了数字资产质押融资等一些金融领域的应用。包括杭州、青岛、北京等城市都在尝试各种不同的授权和经营模式。湖南省衡阳市政府提出将数据和智慧城市特许经营权以超过18亿元的拍卖底价公开进行拍卖。但是，数字产业仍处于起步阶段，由于数据资源的开发和数据应用存在政策的约束，数据的安全和确权等问题难以破解，数据资产化存在一定困难，地方政府的大量投资短期难以获得回报。

拓展更多领域的资源补偿项目融资模式。资源补偿项目融资（RCP）是政府通过特许经营权协议，授权项目公司进行基础设施项目的投融资、建造、经营和维护，政府给项目公司提供一定的资源进行建设和经营，以捆绑的方式提高项目公司整体盈利能力，确保项目投资者获得合理回报。该“资源”不仅指土地、旅游、矿产等实物资源，还包括物业、广告、餐饮等经营资源，还有声誉等无形潜在收益。通过延长产业链、提升价值链增加现金流，补偿主体项目财务上的缺口；通过提高知名度、潜在收益等非货币形式，为社会资本增加收益提供支持；通过土地一二级联动开发和土地综合开发，获得土地增值收益。

以经营的方式规划、投资、建设和管理城市。目前，我国城市基础设施大规模建设期已经过去，保障城市运转成为城市政府的重要职责。要确保城市建设有投入、有产出，更能有回报，进入良性循环与可持续发展状态，必须有效运用公共资源，通过规划手段，依托市场主体，对城市资产进行集合、重组与高效运营。要综合利用土地资源，优化空间结构，提升区块价值，实现项目整体盈利。发展跨区域平衡、多项目捆绑平衡、近期远期平衡、建设运营平衡模式，统筹片区资源配置和产出效益。做好开发建设和产业导入相结合，引入优质产业，促进活化利用，在发展新业态、新场景、新功能中打造“微利可持续”商业模式，提供“全链条”和“全周期”功能服务。

通过政策和体制松绑拓宽城市建设的新路径。降低新供应土地的容积率，取消城市远郊土地容积率限制，开发更丰富的居住产品，提高生活舒适度和品质。推进大中城市城中村改造、中心城区旧房改造以及城市低效用地再开发，盘活利用好存量建设用地，实施TOD、SOD、EOD等开发导向项目，开辟土地收益新途径。探索新市民宅基地建设用地指标异地直接流转制度，促进产业和人口、资源和要素向国家中心城市、省级中心城市集聚。促进城乡融合和资本双向流动，逐步放开农村集体建设用地建设保障性住房、共有产权房和商品住宅；适度放活宅基地使用权，允许农村宅基地部分转让给城镇居民，实现农村居民出宅基地，城镇居民出资金，共同建设新农村的新局面。

（作者系中国宏观经济研究院投资研究所研究员）

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