罗志恒丨中国财政形势：何去何从？

罗志恒系粤开证券首席经济学家、研究院院长，中国首席经济学家论坛理事

尊敬的各位领导、各位专家大家下午好！在过去的3年中，财政在抗击疫情、兜底民生、促进科技创新、拉动基建稳定总需求等方面发挥了重大作用，但同时债务攀升，以及部分地方政府出现了运行困难。那么未来会处于什么样的状况？我今天主要想回答两个方面问题。

第一个问题是当前的财政形势处在什么样的状况？一个基本结论用一句话概括就是：收支紧平衡以及区县风险上升。收支紧平衡主要体现在一般公共预算收入增速下行，同时土地出让收入负增长。去年土地出让收入比2021年减少了2万亿，这对地方财政的影响比较大。区县风险的上升主要体现在两个方面，一是区县的流动性支付风险上升，财政库款保障系数下降；二是区县重整风险上升，当地方政府的一般公共预算支出中的利息支出超过10%，或者政府性基金预算支出中的利息支出超过10%就要实施财政重整，这是我们对当前财政形势的第一个基本判断。

第二个问题是2023年到底会怎么样？应该说2023年的财政收入形势会比去年好。主要是基于中国经济在持续恢复，这奠定了税基持续扩大的基础。同时，去年大规模的减税降费缓税形成了一个低基数，从基数角度有利于今年增速；此外，去年缓税的7500亿在今年会集中入库，这对今年的收入形势也是一个好的积极作用。但我们的支出是刚性的，所以财政紧平衡以及负重前行的状况并没有得到根本缓解和好转。

面临这样的形势，我们到底该怎么办？也就是说未来该何去何从？我们提出“以体制改革促进开源节流”，比如要对税收制度做一些调整，比如消费税目前主要是对烟、酒和汽车征收，那能不能把它扩到高端服务业行业？通过税制改革来增加税收来源，来稳定宏观税负，这是今天要讲的两个方面的基本问题。

各种信息反映出地方财政运行出现了困难，但办法总比困难多，这里要引用李强总理答记者问时提到的“说起困难，哪一年、哪个时候没有困难？中国从来都是在克服困难的过程中实现更大的发展壮大。”我们后面的分析都是基于这样基本的判断，就是在发展中解决问题，办法总比困难多。

一、当前的财政形势如何？

中国的财政形势是什么样的状况？财政财政，左边是财，右边是政。财只是表象，政才是根本；财对应的是财力，政对应的是政府职能以及履行政府职能的支出责任，因此，财政某种意义上研究的是财力和政府职能以及支出责任的匹配关系；另外就是中央和地方，以及中央省市县乡五级政府的财力和支出责任的匹配关系。

先看收入端以及财力的情况，当前形势是一般公共预算收入低增长，土地出让收入负增长，宏观税负持续下行，财政汲取能力下降。对于一个大国而言，如果没有一定的宏观税负水平保证，宏观调控能力就会弱化，就难以应对方方面面的风险挑战。去年一般公共预算收入增速是0.6%，税收收入是-3.5%，这与去年推出大规模减税降费缓税有很大关系，4.2万亿的规模创了过去几年的新高。1994年以来大部分年份财政收入是高于GDP的增速，一般公共预算收入/GDP（宏观税负水平）在2015年见底回落，去年降到16.8%，比2015年的高点下降5.3%，这是宏观税负的变化。

过去都在讲减税降费要达到多大的规模，通过减税降费来稳定预期。今年减税降费发生了较大的变化，就是从追求数量规模型转到追求减税降费的效率和效果，再搞大规模减税降费的空间已经比较小了。今年的提法是完善和落实落细减税降费。土地出让收入跟2021年比，下降了2万亿，2021年土地出让是8.8万亿，去年是6.68万亿的水平。

中国有四本预算，以税收为主体的一般公共预算，以土地出让收入为主体的政府性基金预算，国有资本经营预算以及全国社会保险基金预算。如果把这四本预算加总去掉重复计算的部分，这就是完整的财政汲取能力状况。可以看到，广义宏观税负这些年也是往下走的，其中土地出让降的特别厉害，这是财力、收入端的情况。

再来看支出，实际上政府的支出取决于政府的职能，政府的职能又取决于政府和市场之间的关系，对于社会制公有制国家，政府的市场边界天然就很难清晰的去划分，不像西方经济体那样市场和政府的界限相对清晰。中国的财政、金融、社保、土地、国资，哪一样不跟政府的行为有密切关联的？这就是我们常常说要理顺政府和市场之间的关系，但常常又理不顺的一个很重要的原因。

一旦内外部遇到冲击，政府的边界不断往外拓展，这既有政府的主动作为，也有政府顺应民众的期待。当我们发生一些经济社会风险的时候，就需要通过财政和政府的手段去化解风险，意味着政府职能拓展，政府支出责任拓展，而这种支出责任和职责范围拓展之后，它往往是易上难下的。

去年要抗击疫情，卫生健康支出增速在17.8%，这是在前些年已经比较高的基础之上又一个高增长；同时要兜底民生，社保和就业支出增速明显上升，还有就是要对冲经济下行的压力，在这样的情况下，可以看到农林水、交运的支出增速也相对较高，这里要强调的就是社保和利息支出这些年增速也比较高，对财政空间形成了一个比较大的挤压。

政府的四本预算里头，其中社会保险基金预算，去年是10.15万亿，这10万亿里有2.37万亿来自一般公共预算收入的补贴，如果没有这个补贴，当年收支就有一个缺口，正因为有了2.3万亿资金的弥补，整个社保运行才会比较顺畅。这个补贴相当于社保收入比重接近四分之一，占一般公共预算的比重也在11%，占一般公共预算支出比重大概在9%，意味着每收上来1元的一般公共预算，就有0.11元是不能用的，是立马转到社保这一块的支出，这是四本预算政府之间的统筹衔接。政府财政资源统筹能力的提高，也反映出社保和利息支出对整个财政能力的挤压也在持续的持续上升。

这些年经济社会出现各种各样的风险。为应对各方面风险，这需要花钱化解，政府采取了一系列的举措去应对，去维护社会的稳定和经济社会秩序的运行，这就是经济社会风险财政化，这就增加了政府潜在支出责任。比如说房地产出现了保交楼的问题，有些地方政府就成立了房地产纾困基金，有些地方出现了金融风险，一些地方出现了村镇银行难以兑付情况，地方财政又出资去解决可能会影响社会稳定的问题，比如还有城投风险，比如通胀风险、突发疫情等事件引发企业经营成本上升，市场对政府充满减税降费的期待，这些经济社会风险都将压力传递到了财政。经济社会风险财政化，增加了政府的潜在支出责任，这是支出责任上升的第二个方面。

宏观税负在往下走，而支出责任在往上走，自然而然地收支缺口上升，去年财政收支差高达5.7万亿，但年初赤字是3.37万亿，这里面还有2.3万亿左右的资金从哪里来？每年我国财政赤字的执行数、决算数与上一年度的预算数一分一毫都不差，原因到底在哪？就在于这些年收支差这么大的缺口，除了赤字弥补，还通过了政府性基金预算、国有资本经营预算的调入。虽然说今年赤字率3%，赤字规模是3.88万亿，但今年的预算报告里面还提出要从土地出让收入（政府性基金预算）、国有资本经营预算收入和历史的结转结余中，调入1.9万亿规模的资金，这是政府理财在过去发生的很重大的变化，就是政府的财政统筹能力有了进一步提高。

收入下行，支出刚性，于是有了收支差扩大，接着就是债务问题，2022年底我国显性债务规模是61万亿，相当于GDP的50.3%。61万亿的债务里26万亿是中央国债，35.1万亿是地方政府债务，地方政府债务里面专项债的比重是比较高。因此可以得出：债务结构中地方债占比过高、国债占比低，地方债专项债占比过高、一般债占比低，这种债务结构在未来有必要调整。专项债是要靠专门项目的收益去偿还的，但事实上有些项目是包装出来的，收益不足以偿还债务，专项债已经一般化了，但又不进入一般债，就不纳入赤字，在表面上看赤字比较低，实际上真实的债务还要加上专项债。因此，如果过多地发行专项债而不是一般债，就有可能误导债务形势的判断。

国债和地方债务之间，完全有理由通过发行国债，再转移支付给地方政府来缓解地方政府的压力，同时可以降低举债成本、拉长举债周期。债务本身并不是风险，问题关键是两个：其一，债务支出的结构以及效率。如果1元钱的债务能带动1元以上的GDP经济增长或者是相应民生福利的改善，这种债务是有利的，是好的债务，这是第一个问题。

其二，债务所对应形成的资产，以及基于资产上所形成的现金流，是否与债务的期限结构出现错配，如果到时候到期还不上，就出现了风险问题。当前的债务问题有几个风险，一个是专项债，第二个就是城投有息债务，就是隐性债务这块。

刚刚讲的是全国的形势，但我们有必要分中央和地方来看。去年22个省份一般公共预算收入是负增长的，22个省份财政自给率是低于50%，这并不意味着地方政府的日子过不下去了。网上有一篇文章，叫31个省份的收支差转负，来说明地方财政形势的严峻，这其实说明不了什么问题，这是由国家财政体制所决定的。地方政府的一般公共预算收入是跟中央分税之后的收入，但是支出还要包括中央对地方的转移支付以及地方的举债，因此收入必然小于支出，支出必然大于收入，所以收支差必然转负。这个收支差就是中央对地方的转移支付加上地方债务，说明不了财政形势严峻，这是我们要看到的。也就是说全国财政形势可以看收支差，但地方财政形势不能只看收支差，不能只看财政自给率本身，因为这里还涉及到中央和地方财政体制的问题。西藏、青海、甘肃的财政自给率低，主要来自中央转移支付。

2023年到底会怎么样？今年的预算报告提出，财政政策的基调是两个：一个是加力提效，第二个是防范化解风险，这就意味着今年财政政策的基调是有克制的宽松、有余调的积极。今年的收入形势刚才讲到了应该是比去年是要好，源于经济的恢复、去年7500万缓税的入库以及去年的低基数，但支出是刚性的，所以今年的日子不一定比去年好，仍然是负重前行的紧平衡。

这就回到了怎样应对这样的情况，刚才谈到了办法总比困难多，李强总理也谈到每年都有困难，我们总是在克服困难中实现了更大的发展和壮大。

二、何以解忧：以体制改革，促进开源节流

第一，要尽快稳定宏观税负水平，刘昆部长多次撰文提出要尽快稳定宏观税负水平。宏观税负水平不能再降了，刚刚前面谈到了四本预算加总是33%，这在国际上处于中游水平，和美国宏观税负基本相当。现在减税降费要从追求数量和规模，转到效率和效果，推动税制改革，比方说消费税，现在消费税是中央税，主要聚焦在三大税目，包括汽车、烟、酒，我们完全有必要扩展到服务业，尤其是先扩张到高端酒店。同时，资源税、环保税也有进一步提高的空间，这些对老百姓的生活没有太大的影响，但有利于促进高质量发展，有利于促进绿色发展。

第二，要厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模。如果政府和市场之间的边界不厘清，中央对地方政府考核机制不厘清，地方政府债务永远会不断地出现。同时，对于人口流出的区县，有的区县人口已经非常稀少，这时候可以对区县乡进行合并，减少财政的供养机构和人员，减少支出责任。

第三，刚才前面谈到了经济社会风险的财政化，导致政府潜在支出责任的增加，那经济部门出台政策之前，要考虑到对财政收入和支出的影响，要做这样的财政评估，避免风险外溢到财政。从全球财政史的角度可以看到，基本上出现一个情况是：金融危机引发经济危机，紧接着就会出现社会危机，社会危机之后就是财政危机，财政危机之后就是军事危机。当然中国目前应该说各方面总体还是比较健康，也有比较多的子弹去应对当前的局面。

第四，支出的一个大项来自于社保，来自于利息支出，这时候可以通过深化社保制度的改革，比如对国有资产的化转，直接解决社保压力，解决社保对一般公共预算收入的挤压。

第五个，全国还分中央和地方，要对财政体制进行改革，将事权和支出责任上收到中央和省级政府，减少地方政府尤其是区县政府的支出责任和压力。

最后，要强化财政与金融配合，财政政策在整个过程中发挥的更好的作用、效果，未来要让财政和金融更好的配合，避免在整个经济调控的时候单一依赖财政的手段，去年政策部门通过政策性金融工具，很大程度上跟财政去配合，拉动了基建和中国经济增长。

以上是我对整个中国财政形势何去何从基本的判断，概括起来就是我们当前应该财政形势是紧平衡下的负重前行，区县风险是上升的，但通过改革能够去应对当前所面临方方面面的风险和挑战。财政之难，难在多目标之间的平衡，我们既要拉动经济增长，还要民生福利改善，还要科技创新，多个目标，每个目标都很重要，这时候就对理财能力就提出了很大的新的挑战，同时财政难就难在政府职能范围和支出责任的持续扩张。但财政的荣光也在于难中有巧，在于服务国家大局，在于担当的基础和神圣使命和角色。谢谢大家！

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