财政预算体系改革的重要节点：为何需要关注“国有资本经营预算”新规？｜宏观经济

文/中国银河证券首席经济学家章俊、中国银河证券宏观经济研究员聂天奇

国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》的发布对其赋予了更具战略意义的定位，并从收支两端拓展了预算的调节职能范围。虽然短期内未必带来预算收入的大幅提升，但其长期影响绝非仅限于对财政收入的补充，更重要的是国资预算的改革有望“聚沙成塔”，将国有资本存在的经济意义从过去微观国有企业管理上升至国家战略及宏观经济结构调整层面。

核心观点

1月6日，国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发【2024】2号），对国有资本经营预算的定义、收支预算管理做了进一步要求。国有资本经营预算过去在财政“四本账”中规模较低，2022年整体收入规模5695.98亿元，仅为一般公共预算收入的2.8%，政府性基金预算收入的7.3%。

然而，本次《意见》的发布对其赋予了更具战略意义的定位，并从收支两端拓展了预算的调节职能范围，我们认为需要市场和投资者关注：虽然在短期内未必会带来预算收入的大幅提升，但其长期影响绝非仅限于对财政收入的补充，更重要的是国资预算的改革有望“聚沙成塔”，将国有资本存在的经济意义从过去微观国有企业管理上升至国家战略及宏观经济结构调整层面。具体来看，《意见》有以下重点内容：

再度定义国有资本经营预算，重要性显著提升。本次《意见》在以往定义国有资本预算的基础上，首次提及“落实国家战略”的职能，与之前的政策表述相比，“三本账”参与经济活动的重要性显著提升，即必然要求其财力汲取能力和支出分配能力相应提高，才能具备落实国家战略、进行宏观调控和结构性调整的功能。

收入方面：预算全面覆盖，收益统筹管理。本次《意见》从收入角度，提出国有资本预算管理的“全覆盖”，主要涉及过去未纳入财政预算管理的各部委下属企业（审计署报告显示超1000家）。其次，对于国有独资企业和控股、参股企业分别完善、优化了收益上缴机制，明确了各级财政部门和国企出资人的利润分配建议权及各级政府的最终审核权，要求健全上缴比例的“动态调整机制”。出资人及党政机关共同确认利润上缴比例的意义在于：过去仅从企业出资人和管理人角度确认上缴利润，管理层往往具有留存利润以进行再生产、做大业绩的动力，这种简单的行业内资本循环惯性致使过去部分行业出现产能过剩，不利于经济结构转型升级。

支出方面：强化财政纪律约束，突出产业引领作用。一方面，结合收入管理制度，本次《意见》将中央和地方全部国企纳入预算管理范围，重点是从“大国财政”的角度建立责任约束机制，避免国有企业游离于预算约束之外的低效投资和违规开支，本质还是提高财政纪律约束。另一方面，有别于费用性支出的严格约束，对于重点领域的资本性开支，《意见》简化了投资决策链条，提出资本性开支“一般无需层层注资”，意在突出国企资本收支调节的战略导向作用。

对经济的三方面影响：一是在经济逆周期和高质量转型的关键时期，国有资本预算的动态调整有望以国有企业为重要载体，发挥稳定经济预期，促进结构调整的关键作用；二是对国有资本经营预算的进一步完善，配合今年国资委对头部央企的绩效考核目标改革，有望助力国企全面“去行政化”、提升市场化水平和盈利能力，尤其需要关注重点领域上市国企的估值提升；三是伴随国有资本全面纳入财政预算管理，未来仍有进一步提升相关国企利润上缴比例以及资金调入一般公共预算比例的可能，继而有助于部分改善财政“紧平衡”的现状。

时间要求及总体远景：到“十四五”末，基本形成全面完整、结构优化、运行顺畅、保障有力的国有资本经营预算制度。国有资本经营预算的功能定位更加清晰，对宏观经济运行、优化国有经济布局的调控作用更加有效，收支政策的前瞻性、导向性更加彰显，支持国有企业高质量发展的资本金注入渠道更加畅通稳定。

以下是正文

再度定义国有资本经营预算，强调宏观调控和落实国家战略

《意见》提出：“国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分，是企业国有资产管理的重要内容，是落实国家战略、增强政府宏观调控能力、推进国有经济布局优化和结构调整的重要力量”。与过去历次国有资本改革相比，本次文件的发布和对其定义的阐述，表明国有资本经营预算管理步入了全新阶段。

我国国有资本经营预算制度先后经历了“统收统支”、“利润留成”等改革探索阶段，1994年开始，考虑到“利改税”后国企经营较为困难，政府暂停对国企利润征收，全部留作企业自用。但后续伴随国有企业规模的快速扩张，利润全部留存的预算方式催生了企业投资的无序扩张，使得各企业间差距不断扩大，职工收入高低悬殊，部分行业出现产能过剩，造成了收入分配不公和供给失衡问题。

针对这一现象，国务院于2007年发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，结束了过去十几年来国企不上缴利润的历史。但彼时的国有资本经营预算管理方案，重点在于解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，大部分收入用于返还企业及解决历史遗留问题，国有资本经营预算对于国有经济布局和战略性调整的宏观经济管理职能较低，如表1所示。

本次《意见》在之前定义的基础上，首次提及“落实国家战略”，并强调增强政府宏观调控能力的定位，意味着“三本账”未来参与经济活动的重要性将显著提升，这也必然要求其财力汲取能力和支出分配能力均需相应提高，才能具备落实国家战略、进行宏观调控和结构性调整的功能。仅就目前收入规模来看2022年国有资本经营收入仅5695.98亿元，占一般公共预算收入的2.8%，政府性基金预算收入的7.3%，虽然近年规模及增速有所提升，但无论是从覆盖范围还是国际上缴比例对比来看均有较大提升空间。

收入方面：预算全面覆盖，收益统筹管理

本次《意见》从收入角度，提出国有资本预算管理的“全覆盖”，主要涉及过去未纳入财政预算管理的各部门下属企业。其次，对于国有独资企业和控股、参股企业分别完善、优化了收益上缴机制，明确了各级财政部门和国企出资人的利润分配建议权及各级政府的最终审核权，并提出健全上缴比例的“动态调整机制”。

全面纳入预算管理，强化财政纪律约束。由于历史原因，我国目前有相当部分国有企业尚未纳入国有资本经营预算范围，主要是指在国资委和财政部管理的国有企业和金融央企之外，各其他部委的下属企业。根据审计署2021年6月发布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示：截止2020年底仍有62个部门所属的1257家企业（总资产4793亿元）未纳入国有资本经营预算管理，且中国印钞造币总公司等11家金融企业依托行政权力、国有资产资源取得的收入（2020年净利润131.66亿元）尚未纳入预算管理。

对此，本次《意见》提出：“加快推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理”。此举重点在于增强财政纪律约束，强化本级政府对国有企业的监督管理责任，避免国有资产游离于预算约束之外。

收益统筹管理，避免投资惯性引致的产能过剩。对于国有独资企业和控股、参股企业分别完善、优化了收益上缴机制，明确了各级财政部门和国企出资人的利润分配建议权及各级政府的最终审核权，并提出健全上缴比例的“动态调整机制”。出资人及党政机关共同确认利润上缴比例的意义在于，过去仅从企业出资人和管理人角度确认上缴利润，管理层往往具有留存利润以进行再生产、做大业绩的动力，这对于过剩行业而言便会形成投资惯性甚至盲目投资，不利于经济整体的产业转型升级。

国企利润上缴比例及上缴范围皆具备较大提升空间。2022年全国国有资产（不含金融企业）规模339.5万亿元，其中国有资本权益94.7万亿，利润总额4.31万亿元，利润上缴比例为11%。通过国际对比研究发现，欧美国家普遍在42%-65%的较高水平（陈少晖《国有企业利润上缴:国外运行模式与中国的制度重构》）。

我国过去也曾多次上调国有企业利润上缴比例，目前最高比例为25%，最低为10%（如表2所示），但与国际平均水平相比，上缴比例仍有较大提升和细化的空间。其次，按现行利润上缴比例的规定，我国国有企业在实际执行中11%的整体缴比例显然偏低。我们认为这背后主要原因在于当前大量国有一级公司的利润“空心化”，即绝大多数利润在控股、参股的子公司。为此，本次《意见》优化了控股、参股企业的收益上交机制，提出“利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平”，并要求控股企业即使制定并提交利润分配方案。

支出方面：强化财政纪律约束，突出产业引领作用

一方面，结合预算收入管理制度，本次《意见》将中央和地方全部国企纳入预算管理范围，重点是从“大国财政”的角度建立责任约束机制，避免国有企业游离于预算约束之外的低效投资和违规开支，本质还是加强财政纪律约束。另一方面，有别于费用性支出的严格约束，对于重点领域的资本性开支，《意见》简化了投资决策链条，提出资本性开支“一般无需层层注资”，意在突出国企资本收支调节的战略导向作用。

严格执行支出预算管理制度，推动部分国企“去行政化”改革。近年来系列重要会议均提出各级政府部门要严控一般性支出，习惯过紧日子。但在实际执行过程中一方面是对于未纳入预算的所属企业资金监管不严，导致部分部门将支出转嫁、摊派至下属企业。审计署2021年发布的审计工作报告显示，个别部门存在“三公经费”等管理不严问题，包括超配公车、无（超）计划召开会议、摊派会议费、违规发放津贴等问题。对此《意见》提出：“要加强支出管理，严格预算约束，严禁超预算或者无预算安排支出。资金拨付严格执行国库集中支付制度”。

建设现代化产业体系的背景下，国有资本布局需聚焦重点领域。2023年年底的中央经济工作会议及之后召开的全国财政工作会议中均提及“积极的财政政策要优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障......重点支持科技创新和制造业发展。”国有企业及国有资本作为产业转型的主要抓手和财政收支的重要组成部分，对于经济高质量转型和现代化产业体系的建设意义重大。

站在这一角度，本次《意见》提出：“国有资本经营预算安排要切实贯彻党的路线方针政策，聚焦关键领域和薄弱环节，增强对国家重大战略任务的财力保障，强化资本金注入，提高资金配置效率，更好发挥对重要行业产业发展的引领作用”。国有资本全面纳入经营预算体系后，“大国财政”之下的国有企业将更好支持重大战略产业发展，配合近年国资委关于头部央企的考核指标改革，未来对于关键领域的国有资本的注入有望助力相关行业的快速发展。

推进预算绩效管理，全面提升政策和资金效能。本次对于对国有资本支出方面完善意见在“开源节流”，把钱花在刀刃上的基础之上，另一大看点便是强调国有资本经营预算支出的绩效管理，提出符合条件的地区要开展整体绩效评价试点，重点关注落实国家战略情况、支出结构、政策效果等。与今年国资委全面绩效管理考核目标改革趋势一致，财政紧平衡之下，更加注重净资产收益率和现金流的考核，避免过去依靠规模和资金优势的“野蛮生长”，尤其是产能过剩领域。

风险提示：1.国内经济复苏不及预期风险 2.国内政策落实不及预期风险 3.海外加息及经济衰退的风险

文章来源丨中国银河证券宏观

本文编辑丨王茅

责编丨丁开艳

校对丨兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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